פסק-דין בתיק עע"ם 5091/12

השופט ע' פוגלמן:

           האם יש עילה להתערב בהחלטת המשיבה אשר דחתה את בקשת המערערים לתשלום מיוחד, לאחר שמצאה כי לא מתקיימות בעסקם נסיבות מיוחדות למתן פיצוי כאמור? זו השאלה העומדת להכרעתנו בערעור זה.

המערערים היו תושבי היישוב גני טל שבגוש קטיף. בשנת 1996 החלו המערערים לגדל פלפל אורגני לייצוא, ונחלו הצלחה רבה. המערערים היו בין החקלאים הגדולים בגוש קטיף, ובין השנים 2004-2003 אף היו מגדלי הפלפל האורגני לייצוא הגדולים בארץ, והתמקדו בפלפל מזן רמירו שנקלט היטב בשוק האירופאי. במסגרת "תכנית ההתנתקות", פונה היישוב גני טל בחודש אוגוסט 2005, ועימו גם המשק החקלאי המצליח של המערערים. מיד לאחר הפינוי, פנתה חברת אגרקסקו בע"מ למגדל אחר בערבה כדי שימשיך לגדל את הפלפל מהזן האמור. בשנת 2006, שבו המערערים לגדל פלפל מזן רמירו במסגרת הסכם שותפות עם המושב עצמונה בחלוצית. בתחילת שנת 2007, איתרו המערערים שטחים לעיבוד ביישוב בני רא"ם והקימו שם משק חקלאי ובו חממות בשטח 26 דונם. בשנת 2009 הקימו חממות נוספות בשטח של 9 דונם. בשנת 2011, קיבלו לידיהם המערערים בגדר הסכם העתקה שאליו הצטרפו קרקע חלופית באדמות היישוב חפץ חיים, שאליה הם עתידים להעתיק את המשק החקלאי שלהם.

המערערים הגישו תביעה לפיצויים לפי חוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס"ה-2005 (להלן: חוק ההתנתקות או החוק). ועדת הזכאות פסקה למערערים פיצוי בגין העסק בסך 4,446,895 ש"ח, על-פי המסלול הנכסי לפיצוי עסקים, וכן סכום נוסף של 1,921,677 ש"ח כמענק לעסק ממשיך.

בנוסף, הגישו המערערים בקשה לוועדה המיוחדת לתשלום מיוחד, לפי סעיף 137 לחוק, בגין נזקים כלכליים בסך של 9.6 מיליון ש"ח אשר נגרמו לשיטתם בשל הצורך בהעתקת פעילותם החקלאית. בקשה זו נסמכה על שלושה אדנים: (א) טענה לקיומו של פער בין הפיצוי שניתן עבור העסק לבין עלות בניית משק חקלאי בהיקף דומה (2.2 מיליון ש"ח); (ב) סך הנזקים הכלכליים שנגרמו להם לפי הנטען ממועד ההתנתקות עד לסוף שנת 2008 (4.5 מיליון ש"ח); (ג) סך עלות העתקת העסק מהאתר שבו הוא פועל כעת (ביישוב בני רא"ם) אל הקרקע החלופית שהוקצתה למערערים באדמות היישוב חפץ חיים (2.9 מיליון ש"ח).

ביום 7.8.2011 ניתנה החלטת הוועדה המיוחדת (להלן: ההחלטה הראשונה). בהתייחס לטענת המערערים בדבר הפער בין הפיצוי בפועל לבין עלות בניית משק חקלאי דומה (הראש הראשון של הבקשה), ציינה הוועדה המיוחדת כי מתנהל הליך לתיקון החקיקה בנושא זה, ומן הראוי להמתין לסיומו. באשר לדרישת הפיצוי בגין עלות העתקה שנייה של המשק החקלאי (הראש השלישי של הבקשה), הוחלט לא ליתן החלטה לאלתר, לאחר שצוין כי מדובר בסוגיה שאינה מוסדרת בחוק ולכן מחייבת עיון מעמיק יותר. על כן, החליטה הוועדה המיוחדת לדון באותו שלב רק בראש השני של בקשת המערערים - דרישת הפיצוי בגין נזקים כלכליים ממועד ההתנתקות ועד לסוף שנת 2008, ודחתה אותה. בהחלטה נקבע כי אין בידי הוועדה לקבל את חוות הדעת השמאית שהכין עבור המערערים השמאי שלמה שרף, על יסוד טעמים אותם פירטה.

בעקבות עתירה שהגישו המערערים לבית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים, הוחזר הדיון בהסכמה לוועדה המיוחדת לשם דיון מחודש בבקשה. זאת, לאחר שהוועדה המיוחדת הודיעה לבית המשפט כי נימוקי ההחלטה הראשונה היו חסרים, וכי יש לבחון מחדש את הבקשה, לרבות את השאלה אם נסיבות המקרה הן נסיבות מיוחדות המצדיקות אישורו של תשלום מיוחד. עוד הוסכם כי הדיון החוזר בוועדה יתקיים בהתאם לסמכותה של הוועדה לפני התיקון לחוק, וכי יתקיים למערערים שימוע לפני קבלת ההחלטה החדשה. העתירה נמחקה אפוא תוך שמירת זכותם של המערערים לטעון לחוסר תום לב מצד הוועדה המיוחדת בנוגע להתנהלותה בעניינם (עת"מ (מינהליים י-ם) 46907-09-11 לאלום נ' הוועדה המיוחדת לפני חוק ישום תכנית ההתנתקות (6.12.2011)).

בהחלטתה מיום 1.2.2012, שבה הוועדה המיוחדת ודחתה את בקשת המערערים (להלן: ההחלטה השנייה). הוועדה המיוחדת סקרה את נסיבותיהם של המערערים שהיו מהחקלאים הגדולים שפעלו בגוש קטיף עובר לפינויו, וציינה את התרשמותה מניסיונותיהם של המערערים לחזור לפעילות חקלאית לאחר פינוי גוש קטיף ומהקשיים הרבים שעמדו בדרכם. עם זאת, בסיכומם של דברים קבעה הוועדה המיוחדת כי אין בכך משום נסיבות מיוחדות המצדיקות אישור תשלום מיוחד. זאת, משום שהקושי לחזור לפעילות עסקית סדירה בעקבות תכנית ההתנתקות הוא מכנה משותף של בעלי עסקים רבים, ובכללם חקלאים רבים. בין היתר, צוין כי העובדה שלמערערים היה מחזור עסקים גדול במיוחד עובר לפינוי, אינה מזכה אותם בתשלום מיוחד; כי הקשיים שבהם נתקלו בהקמת העסק מחדש אינם יוצאי דופן לעומת הקשיים שבהם נתקלו חקלאים אחרים; וכי אף טענותיהם בדבר מאפייני הקרקע ואופי הגידולים אינן ייחודיות להם בלבד. בהמשך, ציינה הוועדה המיוחדת כי ממילא אין היא יכולה לאשר תשלום מיוחד לפי אומדן השמאי שרף, שמתייחס לאובדן הכנסות בשנים שלאחר הפינוי, מכיוון שהמתווה הקיים בחוק אינו כולל מנגנון לפיצוי בגין הפסדים אלו.

           הוועדה המיוחדת ציינה כי נזקי המערערים כפי שהוערכו בחוות הדעת השמאית מטעמם אינם עולים בקנה אחד עם הנתונים המצויים בידי מנהלת תנופה. המערערים קיבלו עד למועד החלטתה פיצוי כולל של למעלה מ-6.5 מיליון ש"ח, ואף פתוחה בפניהם הדרך להגיש בקשה לפיצוי נוסף (לפי סעיף 70א לחוק שנוסף במסגרת חוק יישום תכנית ההתנתקות (תיקון מס' 4), התשע"א-2001 (להלן: תיקון מס' 4 לחוק)). סכום פיצוי זה אמור ליתן מענה לכינון העסק החלופי ולשיפוי בגין הפער בין הפיצוי שניתן לבין ההשקעות הנדרשות בפועל בעסק החדש. הוועדה ציינה כי עד למועד החלטתה, הציגו המערערים קבלות ביחס להשקעות שבוצעו בפועל על סך של 3.9 מיליון ש"ח בלבד, כלומר, סכום הנמוך ב-2.6 מיליון ש"ח מסכום הפיצויים הכולל ששולם להם. הוועדה המיוחדת מצאה כי נוכח קיומן של אפיקי הפיצוי הנזכרים לעיל, שלא את כולם מיצו המערערים, אין מקום להעניק להם פיצוי מיוחד בגין הפסדים עתידיים. בהמשך צוין כי ההנחה שעל בסיסה נאמדו נזקי המערערים בחוות הדעת של השמאי שרף - ולפיה אלמלא תכנית הפינוי רווחיהם של המערערים היו נותרים כשהיו - אינה מחויבת המציאות, על רקע התנודתיות בשוק החקלאות.

פסק-דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים

בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' השופטים נ' בן אור, ר' יעקובי ו-ר' וינוגרד) דחה את עתירת המערערים שכוונה להחלטתה השנייה של הוועדה המיוחדת. ראשית, נקבע כי אין יסוד לטענה כי הוועדה המיוחדת התנהלה בחוסר תום לב בכך שהחליטה לבטל את החלטתה הראשונה ולקבל החלטה שנייה תוך "מקצה שיפורים". לגופם של דברים, נקבע כי אין עילה להתערב בהחלטה השנייה. נמצא כי החוק לא נועד לפצות בעלי עסקים שפונו מגוש קטיף על הפסדים שנגרמו במהלך השנים שלאחר הפינוי. כך במיוחד, מקום שבו המערערים בחרו במסלול הפיצוי הנכסי (שאינו מגלם בחובו התייחסות לעתיד) ולא במסלול הפיצוי הפיננסי (הערכת שווי המדמה עסקת מכר בין קונה מרצון למוכר רצון, ומגלמת הערכה של רווח עתידי). בית המשפט קיבל את עמדת הוועדה המיוחדת כי החוק לא נועד לשמש "תעודת ביטוח" המכסה על התנהלות עסקית עתידית זמן רב לאחר הפינוי. בשולי הדברים צוין כי חוות הדעת השמאית אינה מבחינה בין הוצאות שהיו מבוצעות גם אלמלא הפינוי (כדוגמת שדרוג מחשב) לבין כאלה שנובעות לכאורה ממימוש תכנית ההתנתקות. על פסק דין זה נסב הערעור שלפנינו.

טענות הצדדים

המערערים טוענים כי הוועדה המיוחדת נהגה בחוסר תום לב בכך שהחליטה לבטל באופן חד-צדדי את החלטתה הראשונה, כדי לאפשר לה "מקצה שיפורים" תוך הוספת נימוקים חדשים לדחיית הבקשה שלא נכללו בהחלטה המקורית, ונועדו להתמודד עם הטענות שהעלו המערערים בפני בית המשפט לעניינים מינהליים בגלגול הראשון של העתירה. לדבריהם, מדובר בחריגה מכללי המינהל התקין ובפגיעה בכללי הצדק הטבעי.            הוועדה המיוחדת שוללת את טענת המערערים כי נהגה בחוסר תום לב. לדבריה, לאחר שהוגשה העתירה הראשונה היא הודיעה באמצעות פרקליטות המחוז כי החליטה לבטל את החלטתה המקורית ולדון מחדש בבקשת העותרים, בין היתר, על מנת לבחון את הטענה להתקיימותן של נסיבות מיוחדות. בהמשך, קיימה הוועדה המיוחדת דיון ממצה בטענות המערערים, שמעה את דבריהם בפתיחות ובחנה את חוות הדעת מטעמם.

לגופם של דברים, טוענים המערערים כי השקיעו את הפיצויים שקיבלו בהתאם לחוק ההתנתקות בפעילותם החקלאית, ועדיין ספגו בשנים אלה חסרון כיס של 4.2 מיליון ש"ח שאותם מימנו מכיסם באמצעות אשראי והלוואות. לשיטתם, הם זכאים לפיצוי נוסף בגין חסרון הכיס שנגרם להם עקב יישום תכנית ההתנתקות ופינויים מרצועת עזה, מעבר לפיצוי שקיבלו והושקע במשק החלופי, עקב אובדן הרווחים בעונות "האבודות" ועלויות ההסתגלות להקמת משק באזור טופוגרפי ואקלימי אחר. לדבריהם, הוועדה המיוחדת שגתה בקביעתה כי פיצוי זה אינו בסמכותה מכיוון שאינו נמנה בחוק, שכן הוועדה המיוחדת נוהגת כעניין שבשגרה לקבוע פיצויים לפנים משורת הדין בנושאים שלא בא זכרם בחוק. לעניין זה מפנים המערערים לפסק הדין בעע"ם 7792/09 כליף תעשיות (1994) בע"מ נ' הוועדה המיוחדת לפי חוק יישום ההתנתקות (16.5.2012) (להלן: עניין כליף), שבמסגרתו עמד בית משפט זה על סמכותה הרחבה של הוועדה המיוחדת. המערערים מדגישים כי רק בשנת 2011 הועמדו לרשותם שטחי החקלאות החלופיים באדמות היישוב חפץ חיים, וכי בינתיים הם נאלצו להתמודד עם קשיים רבים בהקמת משק במקומות חלופיים. עוד נטען כי אובדן הרווחים שספגו המערערים עולה כדי נסיבות מיוחדות לעומת מפונים אחרים, המצדיקות תשלום מיוחד. עוד נטען בערעור כי הוועדה המיוחדת לא הציגה חוות דעת שמאית נגדית מטעמה, על אף שהדבר מצוי בגדר סמכותה. המערערים סומכים את חישוב חסרון הכיס שנגרם להם על חוות דעתו של השמאי שרף, שעל כישוריו המקצועיים וניסיונו הם עומדים בהרחבה, וטוענים כי בהיעדר חוות דעת סותרת, היה על הוועדה המיוחדת לאמצה.

מנגד סבורה הוועדה המיוחדת כי אין עילה להתערב בפסק-דינו של בית המשפט המחוזי או בהחלטתה השנייה. לדבריה, חוק ההתנתקות נועד ליתן פיצוי הוגן וראוי לעסק על-פי שוויו במועד הפינוי, ואולם אין בו מסלול פיצוי כלשהו שנועד לפצות עסקים על הפסדים שנגרמו להם שנים לאחר הפינוי. זאת, משום שהפיצוי המלא עבור העסק ניתן באמצעות מסלולי הפיצוי שנקבעו בחוק (מסלול נכסי או מסלול פיננסי, לפי בחירת המפונה), ומשום שהפסדיו של עסק לאחר שהוקם מחדש עשויים לנבוע משורה ארוכה של גורמים שאינם קשורים בהכרח ליישום תכנית ההתנתקות. לדבריה, מנגנוני הפיצוי הקבועים בחוק ההתנתקות אינם מקנים "תעודת ביטוח" מפני הפסדים עתידיים לבעל עסק שנדרש להעתיק את מפעלו למקום אחר. הוועדה המיוחדת מדגישה כי היא אינה מוסמכת להעניק פיצוי הסוטה לחלוטין משיעורי הפיצויים ומשיטות החישוב הקבועות בחוק. בסיכומיה, מציינת הוועדה המיוחדת כי תיקון מס' 4 לחוק פתח מסלול פיצוי נוסף, שנועד לשפות בעלי עסקים בכפוף להוכחת השקעות בעסק החדש בסכום הגבוה יותר מהפיצוי ששולם עבור העסק שפונה, וכי המערערים יוכלו לקבל תוספת שיפוי לפי מסלול זה בכפוף להוכחת השקעות כאמור.

           לשיטת הוועדה המיוחדת, גם אם הייתה נתונה לה סמכות לפסוק את הפיצוי המבוקש, אין מקום להענקת תשלום מיוחד בנסיבות העניין, שכן המערערים לא הוכיחו כי הפסדי העסק נבעו כתוצאה מן ההתנתקות או כי התקיימו בעניינם נסיבות מיוחדות המצדיקות זאת. ראשית נטען כי המערערים בחרו במסלול פיצוי נכסי ולא פיננסי בגין העסק, ובכך גילו דעתם שאין הם מבקשים פיצוי שיכלול גם את הרכיב העתידי. ההנחה היא כי אילו היה מדובר בעסק רווחי במידה הנטענת על-ידי המערערים, היו הם בוחרים במסלול פיצוי פיננסי (הערכת שווי לפי עסק חי ממוכר מרצון לקונה מרצון). עוד נטען כי חוות הדעת שהציגו המערערים לעניין רווחיהם "האבודים" מבוססת על השערות בעייתיות ולא על מנגנוני הערכת שווי מקובלים.

דיון והכרעה

ביטול ההחלטה הראשונה וקבלת ההחלטה החדשה

בעקבות הגשת העתירה הראשונה, ביטלה הוועדה המיוחדת את החלטתה ובקשת המערערים הוחזרה אליה לשם בחינה מחודשת. המערערים סבורים כאמור כי העובדה שנכללו בהחלטה החדשה נימוקים שלא בא זכרם בהחלטה המקורית היא פגיעה בכללי הצדק הטבעי ומלמדת על התנהלות חסרת תום לב. אין לקבל טענה זו. אכן, על הרשות המינהלית מוטלת חובת לנמק את החלטתה, ומצב שבו נימוקי הרשות לדחיית בקשתו של האזרח מועברים לו "טיפין טיפין" איננו ראוי (בג"ץ 602/77 עיני נ' ועדת העררים למוניות, פ"ד לב(3) 113, 117 (1978)). אולם אין באמור כדי לחסום בחינה מחודשת של עמדת הרשות המוסמכת כאשר מוגשת עתירה לבית המשפט וזו האחרונה סבורה, לאחר שנטלה עצה משפטית, כי ההחלטה נושא העתירה טעונה בחינה נוספת. במקרה מעין זה אך ראוי הוא כי הרשות תודיע על כך לבית המשפט הדן בעתירה ותבקש לאפשר לה לקבל החלטה חדשה. כך נהגה המשיבה בענייננו וכך החליט בית המשפט שדן בעתירה הראשונה. אין לפנינו תשתית ראייתית שתצביע על כך כי מניעים נסתרים עומדים בבסיס מהלך זה, או כי הוא נגוע בחוסר תום לב. הוועדה המיוחדת קיימה בחינה מחודשת ומעמיקה בעניינם של המערערים. למערערים נערך שימוע בעל פה, שבמסגרתו התאפשר להם להציג את טענותיהם ולהתמודד עם שאלות חברי הוועדה. כמו-כן, נבחנה חוות הדעת המעודכנת שהוגשה מטעם המערערים, שנועדה להתמודד עם קביעות הוועדה המיוחדת בהחלטה המקורית. גם אם ניתנו נימוקים נוספים לדחיית הבקשה שלא הוזכרו בהחלטה המקורית, בעקבות הדברים שעלו במסגרת השימוע שנערך וחוות הדעת המעודכנת שהוגשה - הרי הדבר נובע מהמהלך המורחב של שמיעה נוספת של טענות ובחינתן, ואין בכך כדי ללמד על פגם שנפל באופן התנהלות המשיבה.